關(guān)于工商登記制度改革的十大認(rèn)識誤區(qū)

                           關(guān)于工商登記制度改革的十大認(rèn)識誤區(qū)
                        中國人民大學(xué)商法研究所所長 劉俊海
　　全面深化工商登記制度改革，落實(shí)認(rèn)繳登記制，由“先證后照”改為“先照后證”，由企業(yè)年檢制度改為年報公示制度，是黨和國家的重大改革決策。為確保工商登記制度改革在全國范圍內(nèi)順利進(jìn)行，有必要澄清社會上的一些認(rèn)識誤區(qū)。
　　一是工商登記制度改革僅鼓勵投資創(chuàng)業(yè)，忽視了交易安全。實(shí)際上，此次改革不但沒有忽視交易安全，而且創(chuàng)新了債權(quán)人長效保護(hù)機(jī)制。法乃公器。負(fù)責(zé)任的立法者必須公允對待公司的所有利益相關(guān)者，包括但不限于投資者、債權(quán)人與勞動者。投資創(chuàng)業(yè)與交易安全同等重要。二者既有聯(lián)系，也有區(qū)別與沖突。投資鼓勵措施往往要求放松對公司資本制度的嚴(yán)格管制，但在客觀上也會對債權(quán)人保護(hù)帶來新挑戰(zhàn)。此次改革強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌兼顧，既鼓勵投資活動，也關(guān)注債權(quán)人利益。在創(chuàng)新債權(quán)人保護(hù)機(jī)制方面，既健全了事先風(fēng)險防范機(jī)制，也注重強(qiáng)化事后權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。例如，《注冊資本登記制度改革方案》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建市場主體信用信息公示體系，完善信用約束機(jī)制，強(qiáng)化司法救濟(jì)和刑事懲治，發(fā)揮社會組織的監(jiān)督自律作用，強(qiáng)化企業(yè)自我管理，加強(qiáng)市場主體經(jīng)營行為監(jiān)管，是寬進(jìn)嚴(yán)管兼顧、興利除弊并舉的改革舉措。
　　二是注冊資本最低限額制度的廢除會導(dǎo)致“一元企業(yè)”泛濫。法定最低注冊資本制度不僅阻止了誠信的中低收入者設(shè)立公司，而且無法預(yù)防失信投資者通過虛假出資和抽逃出資形式設(shè)立空殼公司。外強(qiáng)中干的法定最低注冊資本無法為債權(quán)人提供充分擔(dān)保，還會淪為失信投資者逃債的護(hù)身符。美國上世紀(jì)70年代前雖有法定最低注冊資本制度，但因債權(quán)人保護(hù)效果不彰，嚴(yán)重抑制了投資活動，而在各州陸續(xù)廢除。為弘揚(yáng)公司自治精神，鼓勵投資創(chuàng)業(yè)，我國廢除了法定最低注冊資本制度，授權(quán)股東自主確定公司注冊資本。雖然股東有權(quán)注冊“一元企業(yè)”，但為展示自身雄厚的資本實(shí)力與信用，通常不會滿足于注冊“一元企業(yè)”。理性債權(quán)人一般也會對“一元企業(yè)”保持應(yīng)有的警覺。2014年3-6月，全國新登記注冊的“一元企業(yè)”有383家。“一元企業(yè)”的出現(xiàn)非但壞事，反而彰顯了我國營商環(huán)境的自由度與包容性以及“法無禁止即可為”的法治精神?！耙辉髽I(yè)”固然合法，但不宜提倡全民創(chuàng)設(shè)“一元企業(yè)”。為維護(hù)金融安全，法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院決定規(guī)定的27類公司仍要嚴(yán)格遵守最低注冊資本制度。
　　三是在注冊資本實(shí)繳制改為認(rèn)繳制以后，投資者可以隨意認(rèn)繳天價注冊資本。實(shí)際上，股東在公司成立之后必須按照公司章程記載的資本繳納時間、金額與方式等，及時足額地繳納出資。從法理上看，股東認(rèn)繳注冊資本的行為構(gòu)成了對社會公眾與廣大潛在債權(quán)人的承諾。倘若公司資不抵債、陷入破產(chǎn)償債程序，認(rèn)繳天價注冊資本的股東必須在承諾認(rèn)繳注冊資本的范圍內(nèi)對公司的債權(quán)人承擔(dān)連帶清償責(zé)任。資本認(rèn)繳制度下的公司實(shí)際上是“保證有限責(zé)任公司”，股東以其認(rèn)繳注冊資本對公司債務(wù)承擔(dān)連帶清償責(zé)任。建議廣大投資者在認(rèn)繳注冊資本時量力而行，適度承諾，理性認(rèn)繳注冊資本，及時足額實(shí)繳注冊資本。據(jù)統(tǒng)計，今年3-6月，全國新登記10億元以上的企業(yè)僅有428家。因此，改革以后不會滋生大量虛報天價注冊資本的公司虛設(shè)泡沫。
　　四是投資者只要承諾在公司成立百年后再實(shí)繳天價注冊資本，在有生之年就沒有實(shí)繳出資義務(wù)。在當(dāng)前公司登記實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了承諾出資期限過長的問題。如蘇州某貿(mào)易有限公司延長出資時間至2061年10月，屆時公司有的股東已超100歲。在通常情況下，股東按照章程中約定的出資金額、方式與時間履行出資義務(wù)。承諾的實(shí)繳出資期限到來之前，股東沒有義務(wù)提前履行出資義務(wù)。但是，這并非絕對。在公司進(jìn)入清算程序以后，股東承諾的實(shí)繳出資期限雖然還未屆滿，但該股東的出資義務(wù)視為提前到期。因?yàn)椋蓶|認(rèn)繳出資的承諾不僅在股東之間產(chǎn)生拘束力，而且在股東與公司甚至公司的債權(quán)人之間產(chǎn)生了法律效果。因此，公司進(jìn)入清算程序可視為股東實(shí)際繳納出資的義務(wù)已經(jīng)加速生效。在破產(chǎn)清算程序啟動后，資不抵債的公司無法全額償債，股東的出資義務(wù)更有必要視為提前到期，以提高債權(quán)人的獲償比例。在普通清算程序啟動后，雖然公司的剩余資產(chǎn)總額足以償債，但公司的每位特定債權(quán)人能否獲得足額清償并不確定，股東的實(shí)繳出資義務(wù)也必須加速到期。如果債權(quán)人足額獲償，股東可按其實(shí)繳出資比例分取剩余財產(chǎn)（包括補(bǔ)繳的出資）。例如，股東承諾在公司成立后100年實(shí)繳出資1000萬元，公司成立三年后就因資不抵債而被債權(quán)人提起破產(chǎn)還債程序。在此種情形下，股東必須提前將97年之后才到期的1000萬元出資義務(wù)履行完畢。這是契約精神的起碼要求，也是公司制度嚴(yán)肅性的體現(xiàn)。
　　五是一人公司股東法律風(fēng)險最低，甚至是可以高枕無憂的公司組織形式。一人公司產(chǎn)權(quán)歸屬明確，決策與執(zhí)行程序靈活簡便，可以避免股東之間的股權(quán)紛爭與公司治理僵局。加之此番改革取消了一人公司10萬元的最低注冊資本限制，一人公司備受廣大投資者青睞。例如，3月份在江蘇省登記的一人公司有8092戶，同比增長137.3%。股東選擇一人公司固屬投資自由，但本身亦有法律風(fēng)險。根據(jù)2013年《公司法》第六十三條，“一人有限責(zé)任公司的股東不能證明公司財產(chǎn)獨(dú)立于股東自己的財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)對公司債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任”。此即法人人格濫用推定制度。倘若一人股東能夠自證清白，可以免于對公司債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任；倘若一人股東不能慎獨(dú)自律，致使個人與一人公司的財產(chǎn)混同、人格混同，一人股東的連帶責(zé)任風(fēng)險就會到來。
　　六是企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)無實(shí)際用處?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?，燈泡是最有效的警察”。強(qiáng)化企業(yè)的信息披露義務(wù)，尊重與保障交易伙伴與公眾的知情權(quán)，提高企業(yè)信用信息的透明度，是維護(hù)交易安全的最為有效的基礎(chǔ)性工程。嚴(yán)格的法定資本制尤其是最低注冊資本制度的設(shè)計，旨在事先為債權(quán)人提供預(yù)防式保護(hù)。但由于該制度無法從根本上消除投資者的機(jī)會主義行為，加之公司信用信息的嚴(yán)重不透明，此種事先預(yù)防機(jī)制在實(shí)踐中經(jīng)常失靈。相反，即使債務(wù)人公司的注冊資本微薄，股東認(rèn)繳的股權(quán)資本亦未繳納完畢，債權(quán)人只要能及時、真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地采集與分析債務(wù)人公司的資本信息、財務(wù)狀況、經(jīng)營情況及其他信用信息，也能睿智地選擇誠信交易伙伴，淘汰失信公司。因此，公司注冊資本認(rèn)繳制的確立與最低注冊資本制的廢除并不必然損害債權(quán)人利益。換言之，債權(quán)人保護(hù)的關(guān)鍵在于債務(wù)人公司的透明度及其公信力。這就需要建立理性債權(quán)人教育制度，提高債權(quán)人自我保護(hù)意識，增強(qiáng)債權(quán)人獲取與分析公司信用信息的能力，降低信息搜索與加工成本，徹底破除對最低注冊資本制度的迷信與過度依賴。為鼓勵公司誠信經(jīng)營，遏制公司失信行為，降低交易成本，控制交易風(fēng)險，《注冊資本登記制度改革方案》強(qiáng)調(diào)構(gòu)建市場主體信用信息公示體系。根據(jù)《政府信息公開條例》與國務(wù)院《注冊資本登記制度改革方案》，全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)（http：//gsxt.saic.gov.cn/）已經(jīng)正式開通。任何公眾和債權(quán)人皆有權(quán)免費(fèi)、快捷地查詢公司及其法定代表人的相關(guān)信息。
　　七是工商登記制度改革僅是工商部門一家之事，與其他部門無關(guān)。這種觀點(diǎn)是錯誤的。工商登記制度改革是黨中央與國務(wù)院的重大決策部署，事關(guān)政府機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的成敗，事關(guān)政府與市場關(guān)系的重塑，事關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革的命運(yùn)，事關(guān)社會公眾的福祉。因此，全面深化工商登記制度改革，必須強(qiáng)調(diào)全國一盤棋。工商部門應(yīng)繼續(xù)在改革中積極作為，其他政府部門也應(yīng)開拓履職，勇于擔(dān)當(dāng)。按照建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的基本要求，切實(shí)消除監(jiān)管盲區(qū)，提升監(jiān)管合力。例如，我國當(dāng)前的企業(yè)信用信息體系建設(shè)存在碎片化現(xiàn)象。既有國家工商總局的全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，也有中國人民銀行征信中心的基礎(chǔ)信用數(shù)據(jù)庫，還有民間征信機(jī)構(gòu)的征信信息系統(tǒng)。建議把產(chǎn)品質(zhì)量、食品安全、工商登記、稅收繳納、工資支付、社保繳費(fèi)等信息納入誠信體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)誠信體系從碎片化到完整統(tǒng)一的過渡，以降低社會誠信風(fēng)險。當(dāng)務(wù)之急是，以工商部門的經(jīng)濟(jì)戶籍庫為基礎(chǔ)，全面深度整合工商部門、央行、稅務(wù)、公安、海關(guān)、法院等國家機(jī)關(guān)的各類誠信數(shù)據(jù)庫，早日實(shí)現(xiàn)公司各類誠信建設(shè)數(shù)據(jù)庫之間的互聯(lián)互通與無縫對接，最終建成全國統(tǒng)一的跨地域、跨部門、跨產(chǎn)業(yè)、信息共享、快捷高效的公司信用信息數(shù)據(jù)庫。又如，雖然工商部門在今年取消了年檢要求，但有些行業(yè)監(jiān)管部門仍然要求公司提交帶有工商部門年檢公章的企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照副本。因此，扭轉(zhuǎn)政府部門之間的相互掣肘與協(xié)調(diào)不暢，迫在眉睫。
　　八是“先證后照”模式改為“先照后證”模式僅僅是辦理企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照與申請行政許可順序的簡單位移。黨的十八屆三中全會決定重申，要“推進(jìn)工商注冊制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證”；“深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。企業(yè)投資項(xiàng)目，除關(guān)系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批”。因此，“先證后照”制度向“先照后證”制度的改革，絕不是審批制度與登記制度在時間維度上的簡單機(jī)械位移，而是全面削減和約束政府審批權(quán)、全面重構(gòu)公權(quán)力、提升政府公信力的重大制度創(chuàng)新，蘊(yùn)含著改革創(chuàng)新的巨大正能量。首先，“先照后證”制度可以提升公司的存活率，降低公司設(shè)立成本，促成公司盡快開展商事活動。該制度有助于確保發(fā)起人或股東在最短時間內(nèi)從公司登記機(jī)關(guān)取得企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照和企業(yè)法人主體資格，進(jìn)而名正言順地與利益相關(guān)者開展經(jīng)營活動，從事獲得行政許可之前的其他開業(yè)籌備工作。即使在獲得特定市場主管部門的行政許可之前或者公司最終未能獲得行政許可，公司仍然可以開展法律法規(guī)不禁止、且不屬于行政許可范圍的其他經(jīng)營活動，從而鼓勵公司生產(chǎn)商品、提供服務(wù)，創(chuàng)造和積累財富。其次，“先照后證”制度可以倒逼行政審批部門的審批制度改革。此即“先證后照”制度產(chǎn)生的多米諾骨牌效應(yīng)。公司登記機(jī)關(guān)全面提高公司登記效率、快捷發(fā)放企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照的改革舉措和巨大成效必然會倒逼和引發(fā)行政審批部門的一系列審批制度改革。建議審批部門積極推進(jìn)三大改革舉措：一是大幅取消阻礙投資創(chuàng)業(yè)的行政許可項(xiàng)目，嚴(yán)格限定負(fù)面清單的外延，從制度上消除錢權(quán)交易的腐敗土壤；二是對于需要保留的行政許可項(xiàng)目自證清白，主動論證保留行政許可項(xiàng)目的必要性、正當(dāng)性、合法性和可操作性，并主動征求消費(fèi)者、投資者與專家學(xué)者的意見；三是對已經(jīng)被法律確認(rèn)為必要、正當(dāng)?shù)男姓S可項(xiàng)目，全面提高審批效率，縮短審批時限，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上審批。
　　九是股東在公司成立后可以無所顧忌地虛假出資與抽逃出資。為推動投資創(chuàng)業(yè)活動，縮小刑罰的適用范圍，避免虛假出資罪、虛報注冊資本罪與抽逃出資罪（簡稱“兩虛一逃”罪）的濫用，全國人大常委會2014年4月24日通過了《關(guān)于〈刑法〉第一百五十八條、第一百五十九條的解釋》，對實(shí)行注冊資本實(shí)繳登記制、認(rèn)繳登記制的公司的適用范圍問題，解釋如下：“刑法第一百五十八條、第一百五十九條的規(guī)定，只適用于依法實(shí)行注冊資本實(shí)繳登記制的公司”。這意味著，“兩虛一逃”的罪名依然保留，但僅適用于依法實(shí)行注冊資本實(shí)繳登記制的公司，而不適用于認(rèn)繳登記制的公司。但實(shí)行注冊認(rèn)繳制的公司推行除罪化（去罪化）改革之后，瑕疵出資與抽逃出資的股東的民事責(zé)任與行政處罰仍不能免除。因?yàn)?，新《公司法》第三十五條規(guī)定：“公司成立后，股東不得抽逃出資”，第二十八條規(guī)定：“股東不按照前款規(guī)定繳納出資的，除應(yīng)當(dāng)向公司足額繳納外，還應(yīng)當(dāng)向已按期足額繳納出資的股東承擔(dān)違約責(zé)任”。最高人民法院《公司法解釋（三）》第十三條與第十四條也規(guī)定了瑕疵出資與抽逃出資股東對公司債權(quán)人的補(bǔ)充清償責(zé)任。因此，虛假出資與抽逃出資的除罪化改革并不意味著虛假出資與抽逃出資的零風(fēng)險。廣大投資者對此不可不察。
　　十是年檢制度被年報制度取代后，公司可以肆無忌憚地在年報中造假。為了終結(jié)工商部門對公司信用予以信用背書的歷史，鼓勵公司慎獨(dú)自律，真實(shí)準(zhǔn)確完整地披露自身信息，此次改革取消了公司年檢制度，并代之以年度報告制度，公司應(yīng)于每年1月1日至6月30日，通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向公司登記機(jī)關(guān)報送上一年度年度報告，并向社會公示。公司年報披露的信息應(yīng)當(dāng)具有真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性與合法性。不僅工商部門有權(quán)隨機(jī)抽查，公眾也有權(quán)監(jiān)督舉報。在年報中弄虛作假的公司既要承受行政處罰，也將被載入經(jīng)營異常名錄。超過三年拒絕修復(fù)信用的，將永久載入經(jīng)營異常名錄，并列入嚴(yán)重違法企業(yè)黑名單。因此，年檢制度改為年報制度并未削弱公司的信息披露義務(wù)。